Storia del Patrocinio a Spese dello Stato: come cambia la sensibilità verso i più deboli

di Amalia Lamanna
Avvocato, Vice-Presidente ADU Bologna

Introduzione

In Italia periodicamente riappaiono dibattiti sulla questione dei costi derivanti dall’istituto del patrocinio a spese dello Stato. Benché questi costi siano, in realtà, oggettivamente modesti, vengono spesso enfatizzati nelle polemiche pubbliche. È probabile che tali controversie non esisterebbero se lo studio della storia del diritto italiano fosse reso obbligatorio nei percorsi formativi. Una tale formazione consentirebbe, infatti, di comprendere adeguatamente le ragioni storiche dell’esistenza delle norme giuridiche e la loro rilevanza nel determinare scelte legislative nel corso dei secoli. Inoltre, permetterebbe di comprendere più approfonditamente le ragioni che hanno guidato l’evoluzione normativa, man mano che lo Stato si sviluppava verso forme organizzative più moderne, evitando al contempo regressioni culturali verso strutture plutocratiche.

Origini Preunitarie

L’istituto del patrocinio a spese dello Stato ha radici molto antiche in Italia. Sin dall’epoca preunitaria, infatti, esistevano forme di garanzia dei diritti dei poveri, benché organizzate in modo diverso da stato a stato. Accanto agli interventi statali, anche Comuni e Fondazioni private operavano per garantire il diritto dei poveri di accedere alla giustizia e di disporre di un’adeguata difesa. Inoltre, già in epoca preunitaria erano state previste consulenze legali gratuite, garantite da stati e altri enti pubblici, al fine di consentire ai poveri di comprendere e tutelare efficacemente i propri diritti.

Il Regno di Sardegna: L’Avvocatura dei Poveri

Nel Regno di Sardegna, l’istituto assunse una forma più strutturata con le Regie Costituzioni del 20 febbraio 1723, emanate da Vittorio Amedeo II. Con questi provvedimenti fu istituita l’avvocatura dei poveri come istituzione governativa dotata di Avvocati e Procuratori assunti alle dipendenze dello Stato.

Secondo le Regie Costituzioni, l’avvocato dei poveri doveva possedere competenze specifiche nelle materie legali e provata integrità morale. Veniva eletto nella città sede del Senato e aveva il compito di patrocinare tanto le cause civili quanto quelle criminali (titoli I e III). Nel processo penale, in particolare, l’avvocato dei poveri doveva:

• Difendere gli inquisiti
• Esaminare i processi inquisizionali
• Redigere le defensionali
• Sottoscrivere gli atti processuali
• Disputare le cause a favore degli inquisiti

Accanto agli avvocati operavano i procuratori legali dei poveri, i quali avevano il compito di seguire le direttive degli avvocati, redigere gli atti defensionali, comunicare con i parenti dei detenuti, assistere alla discussione delle cause, procurare tutte le difese legittime e visitare i carcerati.

L’avvocato e il procuratore dei poveri venivano designati ex officio per ogni imputato che non disponesse di un difensore di fiducia. Come recitavano le Regie Costituzioni: «pei poveri e per ogni altro, che non si eleggesse il Procuratore o l’Avvocato, s’intenderà sempre deputato l’Avvocato o Procuratore dei poveri, dove saranno». Era tuttavia previsto che, per i rei che non fossero realmente poveri, il Procuratore e l’Avvocato avrebbero ricevuto il compenso per le loro prestazioni ad arbitrio del Presidente o del Giudice.

Dall’Unità d’Italia alle Riforme del XIX Secolo

L’istituto dell’avvocatura dei poveri fu regolamentato ex novo dalla legge Rattazzi sull’ordinamento giudiziario del 13 novembre 1859 n. 3871. Con questa legge venne istituito presso ciascuna Corte d’Appello un ufficio dell’avvocato e procuratore dei poveri, inquadrato nell’organico della magistratura e dotato di sostituti inseriti in un’apposita tabella. Contemporaneamente, vennero soppressi gli uffici dell’avvocatura dei poveri di istituzione privata e comunale.

Successivamente alla costituzione del Regno d’Italia, l’avvocatura dei poveri fu estesa alle province siciliane e napoletane mediante i regi decreti del 21 aprile 1862, n. 620, e del 21 settembre 1862, n. 851. Il governo italiano adottò poi le seguenti misure normative:

1. Legge Cortese del 6 dicembre 1865, n. 2626: abrogò tutti gli uffici degli avvocati e procuratori dei poveri esistenti e retribuiti a spese dell’Erario, con l’eccezione di quelli istituiti mediante fondazioni private.
2. Regio Decreto del 6 dicembre 1865, n. 2627: regolamentò il patrocinio gratuito dei poveri, qualificandolo come ufficio onorifico e obbligatorio per la classe degli avvocati e procuratori.

L’Era Moderna: il Testo Unico del 1923

La disciplina dell’istituto fu ulteriormente modificata dalla legge del 19 luglio 1880 n. 5536, per essere successivamente inglobata nel reale decreto n. 3282 del 1923. Questo provvedimento ribadì l’attribuzione alla classe degli avvocati e procuratori del compito di difendere i poveri come ufficio onorifico e obbligatorio (art. 1 r.d. n. 3282 del 1923). Questo testo normativo è universalmente riconosciuto come il primo codice generale sul patrocinio gratuito in Italia.

Crisi ed evoluzione nel secondo Novecento

Nel corso del tempo, in conseguenza dei profondi cambiamenti politici e costituzionali verificatisi in Italia, la disciplina contenuta nel regio decreto n. 3282 del 1923 divenne progressivamente inadeguata. Il provvedimento non risultava più compatibile con i principi costituzionali e presentava carenze significative quanto alla concreta operatività dell’istituto nelle nuove realtà processuali. A partire dagli anni Sessanta si sviluppò un ampio e qualificato dibattito dottrinale che portò alla formulazione di diversi progetti di legge in materia, ancorché caratterizzati da varie difficoltà di approvazione.

Nel medesimo periodo, il legislatore introdusse gradualmente estensioni dell’istituto in specifici settori processuali:

• Legge dell’11 agosto 1973, n. 533: istituì il patrocinio statale nelle controversie di lavoro e previdenziali.
• Legge del 4 maggio 1983, n. 184 (art. 75): estese il patrocinio ai procedimenti di adozione.
• Legge del 13 aprile 1988, n. 117 (art. 15, comma 2): incluse il patrocinio nel giudizio sulla responsabilità civile dei magistrati.

La Riforma del Codice di Procedura Penale del 1988

Il codice di procedura penale del 1988 introdusse l’articolo 98, il quale prevedeva espressamente che potessero chiedere l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato:

• L’imputato
• La persona offesa dal reato
• Il danneggiato che intendesse costituirsi parte civile
• Il responsabile civile

Questa norma faceva riferimento alle norme della legge sul patrocinio dei non abbienti, superando così le disposizioni ormai obsolete del 1923. L’iter legislativo che ne seguì condusse all’approvazione della legge del 30 luglio 1990 n. 217, basata sul disegno di legge n. 3048 presentato dal Ministro di Grazia e Giustizia il 22 luglio 1988.

Le Modifiche Successive: Dal 2001 al 2002

Successivamente sono stati adottati i seguenti provvedimenti normativi:

1. Legge n. 134 del 2001: introdotta per il processo penale e successivamente modificata dal decreto del Presidente della Repubblica del 30 maggio 2002 n. 115, entrato in vigore il 1° luglio 2002.
2. Articolo 299 del d.P.R. n. 115 del 2002: ha disposto l’abrogazione della legge n. 217 del 1990, come modificata dalla legge n. 134 del 2001, e l’abrogazione espressa di quest’ultima, con esclusione degli articoli 19, 20 e 22.

Gli articoli esclusi dall’abrogazione riguardano:

• Articolo 19 (l. n. 134 del 2001): il regime fiscale delle erogazioni liberali in denaro per il pagamento delle spese difensive dei soggetti ammessi al patrocinio statale.
• Articolo 20 (l. n. 134 del 2001): l’istituzione del servizio di informazione e consulenza per il patrocinio a spese dello Stato e per la difesa d’ufficio.
• Articolo 22 (l. n. 134 del 2001): gli oneri finanziari derivanti dall’attuazione della legge.

Conclusione

La storia dell’istituto del patrocinio a spese dello Stato riflette l’evoluzione della sensibilità giuridica italiana verso la garanzia dei diritti fondamentali. Da un’antica tradizione di tutela dei poveri nel Regno di Sardegna ai moderni sistemi contemporanei, questo istituto rappresenta uno dei pilastri della giustizia egualitaria. La comprensione della sua storia consente di apprezzare pienamente l’importanza di mantenere e rafforzare questo meccanismo essenziale di accesso alla giustizia per tutti i cittadini.